Prof. dr hab. Marek Szewczyk

Przedmiotem niniejszego opracowania jest udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

2) czy wykaz celów publicznych pozwalających na wywłaszczenie jest właściwy, czyli adekwatny (ani nie za szeroki, ani nie za wąski),

3) czy zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien następować w każdym przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, także wtedy, gdy nieruchomość została wykorzystana na inny cel publiczny niż wskazany w decyzji, ale uzasadniający wywłaszczenie (w dniu wydania decyzji lub w dniu innego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości).

Senacki projekt nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), określanej mianem "ostatniej noweli ugn" zawiera propozycję wprowadzenia do niej dwóch zmian:

1) skreślenia art. 1 pkt 143, a więc skreślenia dodanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.; ostatnia z
2004 r. Nr 114, poz. 1492), określanej dalej jako "ugn", przepisu art. 229a w brzmieniu: Przepis art. 229a stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

2) skreślenia art. 15 w brzmieniu: Przepis art. 229a ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się również do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak wiadomo definicję celu publicznego zawiera przepis art. 6 ugn. Wymieniono w niej obecnie w 13 punktach stany (a raczej przedsięwzięcia), które w rozumieniu ugn są celami publicznymi. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. Po pierwsze, z samej ugn, a konkretnie z art. 37 ust. 3 ugn można wyprowadzić wniosek, że celami publicznymi są nadto budownictwo mieszkaniowe oraz realizacja urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższy przepis stanowi bowiem, że możliwe jest zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych niż wcześniej wymienione.

Ponadto na mocy innych ustaw - na zasadzie lex posterior albo lex specialis - możliwe jest dalsze poszerzanie, co wyraźnie zostało przewidziane w art. 6 pkt 10 ugn. Analizując treść 13 punktów art. 6 ugn nie trudno dojść do wniosku, że w rozumieniu ugn celami publicznymi są przedsięwzięcia, których wspólną cechą jest to, iż mają one być podejmowane w interesie publicznym, a więc we wspólnym interesie jakiejś zbiorowości - lokalnej, ponadlokalnej, narodowej, a niekiedy nawet globalnej. Można powiedzieć, że ta myśl przewodnia, nie wyrażona expressis verbis, ale mimo wszystko dość czytelna, nawiązuje generalnie do art. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli.

W orzecznictwie niekiedy przyjmowano zawężające rozumienie celu publicznego, wymagając nie tylko, by ich realizacja służyła ogółowi, lecz by realizatorami tych celów były podmioty publiczne (np. NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. I S.A./1986/99, publ. LEX 75560).Ten drugi warunek nie zawsze jest wymagany. Przykładowo publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą być prowadzone jedynie przez podmioty publiczne (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm., określanej dalej jako uozoz). Wobec tego słuszna byłaby teza 2 powołanego wyżej wyroku NSA, że: Zamiar prowadzenia szkoły podstawowej lub przedszkola przez zgromadzenie zakonne nie jest celem publicznym, gdyby szkoła ta nie miała mieć statusu szkoły publicznej, co nie jest z góry przesądzone. Natomiast nietrafna była teza pierwsza tego wyroku, gdyż zbyt uogólniona, w której NSA stwierdził, iż: Celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Warunek ten nie jest wymagany natomiast w przypadku budowy dróg publicznych, co widać szczególnie wyraźnie na przykładzie autostrad płatnych, budowanych w systemie koncesyjnym przez prywatne konsorcja albo tzw. urządzeń przesyłowych, co widać szczególnie wyraźnie na przykładzie budowy systemu publicznej telefonii komórkowej, również budowanego przez prywatne konsorcja. W odniesieniu do realizacji tego rodzaju celów publicznych słuszne jest stwierdzenie wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2002 r. I S.A. 363/99, że: Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. (publ. LEX nr 55777). Ponadto w odniesieniu do realizacji tzw. instalacji przesyłowych przepis art. 124 ust. 2, zawarty przecież w rozdziale ugn zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości" wyraźnie stanowi, iż ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego albo ograniczonego prawa rzeczowego poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie wspomnianych instalacji przesyłowych może zostać udzielone z urzędu, albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Również przepis art. 37 ust. 3 ugn wyraźnie stanowi o możliwości realizacji celów publicznych przez podmioty niepubliczne stanowiąc, że możliwe jest zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych na realizację celów publicznych, jeżeli będą one realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Można zatem powiedzieć, iż generalnie o publicznym charakterze danego celu decyduje kryterium przedmiotowe. Kryterium podmiotowe ma natomiast znaczenie jedynie wówczas, gdy ustawodawca zastrzegł, iż określone cele publiczne mogą być realizowane wyłącznie przez wszystkie podmioty publiczne albo tylko ściśle określone. Innymi słowy tam, gdzie wkroczyła prywatyzacja realizacji zadań administracji publicznej, cele publiczne mogą realizować podmioty prywatne. Natomiast tam, gdzie prywatyzacja jeszcze nie wkroczyła, zadania publiczne mogą realizować tylko podmioty prywatne.

Dla traktowania danego celu jako celu publicznego nie jest również konieczne, by jego realizacja dokonała się ze środków publicznych. Oczywiście ustawodawca może uczynić takie zastrzeżenie. Jednak generalnie nie przepisy obowiązującego prawa nie uprawniają do formułowania takiego wymogu. Można nawet powiedzieć, że przepisy o opłatach adiacenckich prowadzą do wniosku przeciwnego. Przepis art. 148 ust. 4 ugn nakazuje zaliczyć na poczet opłaty adiacenckiej wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub naturze na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustawodawca liczył się więc z tym, iż przypadki takiej partycypacji mają w rzeczywistości miejsce i je usankcjonował. A zatem w świetle art. 6 Ugn dla kwalifikowania jakichś celów jako publicznych jedynym kryterium jest to, czy ich realizacja leży w interesie zbiorowości.

Przepis art. 6 pkt 6 ugn traktuje jako cel publiczny budowę obiektów ochrony zdrowia. W przepisach uozoz nie występuje zwrot obiekt ochrony zdrowia, jakkolwiek mowa jest o ochronie zdrowia. Mowa jest tam jedynie o zakładach opieki zdrowotnej, które - zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 uozoz są tworzone i utrzymywane: w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Nie występuje on również w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. Nr 126, poz. 1381 ze zm). Jej art. 86 ust. 1 stanowi natomiast, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego. Widać więc brak synchronizacji pomiędzy treścią art. 6 ust. 6 ugn a przepisami uozoz oraz przepisami prawa farmaceutycznego. Niemniej jednak możliwe wydaje się przeprowadzenie interpretacji, że zarówno zakłady opieki zdrowotnej jako jednostki organizacyjne utworzone w celu udzielania świadczeń zdrowotnych, jak i apteki jako placówki ochrony zdrowia publicznego stanowią obiekty ochrony zdrowia o jakich mowa w art. 6 pkt 6 ugn. Oznacza to, że potencjalnie możliwe byłoby przeprowadzenie wywłaszczenia nieruchomości dla umożliwienia ich realizacji, gdyby jednocześnie spełnione zostały pozostałe przesłanki wywłaszczenia, a więc: brak możliwości ochrony zdrowia bez wywłaszczenia, brak możliwości pozyskania na ten cel prawa własności w drodze umowy. Choć więc pierwsze wrażenie mogłoby sugerować, że wywłaszczenie nieruchomości dla budowy zakładów opieki zdrowotnej oraz aptek publicznych i prywatnych nie może być traktowane jako leżące w interesie jakiejś zbiorowości, to po głębszym namyśle wydaje się, że brak podstaw, by taką ewentualność z góry wykluczyć. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że w szczególnych okolicznościach byłoby to konieczne. Wątpliwości nie powinno budzić również potraktowanie - jako celu publicznego - budownictwa mieszkaniowego. Nie powinno dojść do wywłaszczenia nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe w sytuacji, gdy cel ten może być realizowany bez wywłaszczenia albo gdyby przeciw wywłaszczeniu przemawiał wzgląd na zasadę proporcjonalności. Jednak na wypadek sytuacji wyjątkowych możliwość taka powinna być przewidziana. Ogólnie wydaje się, że zakres celów publicznych, wymienionych w art. 6 i art. 37 ust. 3 ugn, nie jest określony zbyt szeroko, zwłaszcza jeśli uwzględni się okoliczność, że samo zaliczenie określonego zamierzenia do celów publicznych, to ledwie spełnienie jednej spośród czterech przesłanek materialno-prawnych wywłaszczenia nieruchomości, o czym niżej.

Wydaje się również, że przy właściwej, tj. trafnej interpretacji przepisu art. 6 pkt 10 ugn. zakreślenie celów publicznych nie jest również zbyt wąskie. Uwagę zwraca okoliczność, że wśród celów publicznych, wymienionych w art. 6 ugn nie została wymieniona budowa instytucji kultury, w szczególności takich, jak biblioteki. W odmiennej sytuacji są jedynie muzea, jako że te instytucje kultury mają sprawować opiekę nad zabytkami (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996r. o muzeach, Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki została bowiem wymieniona w art. 6 pkt 5 ugn.

Gdy chodzi natomiast o biblioteki, to zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.; określana dalej jako ustawa o bibliotekach) Biblioteki i ich zbiory stanowią dobro narodowe oraz służą zachowaniu dziedzictwa narodowego. Biblioteki organizują i zapewniają dostęp do zasobów dorobku nauki i kultury polskiej oraz światowej. Organizowanie i zapewnianie dostępu do zasobów dóbr nauki i kultury polskiej oraz światowej stanowi więc ustawowe zadanie bibliotek, które biblioteki mają realizować na rzecz zbiorowości. Szczególną doniosłość wydaje się mieć organizowanie i zapewnianie dostępu do narodowego zasobu bibliotecznego, a więc - zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o bibliotekach - zbiorów bibliotek mających wyjątkową wartość i znaczenie dla dziedzictwa narodowego. Można więc powiedzieć, że realizacja tych zadań jest celem publicznym. Bez możliwości pozyskania prawa do nieruchomości trudno wyobrazić sobie owo organizowanie i zapewnianie dostępu. Również i w takim wypadku nie jest zamknięta droga do wywłaszczenia nieruchomości.

W podobnej sytuacji do bibliotek są inne - poza muzeami - instytucje kultury. Wykonują one zadania określone ustawowo w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13,
poz. 123 ze zm.), które w art. 5 tej ustawy zostały nazwane "zadaniami państwowymi", na których realizację mogą otrzymywać dotacje z budżetu (przepis art. 32 ust. 3 nie określa bliżej z jakiego budżetu, ale z pewnością nie chodzi tu o żaden inny budżet, jak tylko budżet państwa, ewentualnie budżety jednostek samorządu terytorialnego). I w tym wypadku realizacja zadań państwowych (dziś powiedzielibyśmy - publicznych) jest celem publicznym. Zatem przy spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych przy wywłaszczeniu, o których mowa niżej, dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji tych celów nie powinna budzić wątpliwości. Jednakże wątpliwość w tym względzie została zasiana wyrokiem NSA z dnia 15 lutego 2000 r. SA/Bk 901/99. W wyroku tym NSA stwierdził, iż wywłaszczenie nieruchomości na inne cele niż określone w art. 6 pkt 1-9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), czyli na cele przewidziane w art. 6 pkt 10 tej ustawy, jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy z przepisu innej ustawy expressis verbis wynika, że dla realizacji określonego w nim celu publicznego może nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. (publ. OSP 2001, nr 4, poz. 61). Wyrok ten spotkał się ze słuszną krytyką (M. Wolanin, glosa do w/w wyroku, publ., jak wyżej).

Należy w pełni i bez zastrzeżeń podzielić stanowisko Senatu RP, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien nastąpić w każdym przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, także wtedy, gdy nieruchomość została wykorzystana na inny cel lub mogłaby zostać wykorzystana na inny cel uzasadniający wywłaszczenie. Na pełną aprobatę zasługuje także argumentacja przytoczona w uzasadnieniu senackiego projektu nowelizacji ostatniej noweli ugn. Na podstawie przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 112 i 113 ugn można zrekonstruować nie jedną, lecz cztery przesłanki wywłaszczenia nieruchomości:

1) zamiar realizacji celu publicznego,

2) umiejscowienie danego celu publicznego na danej nieruchomości w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art 112 ust. 1 ugn),

4) brak możliwości nabycia tych praw w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ugn).

Do powyższych dochodzi jeszcze jedna przesłanka, z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten traktowany jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako źródło zasady proporcjonalności (tak np. w wyroku TK z dnia 25 listopada 2003r. K 37/02, publ. OTK-A 2003, nr 9, poz. 96). W tym wypadku szczególnie istotne będzie ustalenie, czy wywłaszczenie, a więc odjęcie lub ograniczenie prawa własności lub innego prawa rzeczowego rzeczywiście, jest jedynym sposobem realizacji danego celu publicznego. Czy celu tego nie można zrealizować np. na nieruchomości dzierżawionej. Chodzi więc o to, czy wywłaszczenie stanowi ingerencję publiczną konieczną w danym konkretnym przypadku. Nadto niezbędne jest ustalenie, czy wywłaszczenie w danym przypadku jest usprawiedliwione w świetle konstytucyjnej aksjologii, a więc czy cel publiczny, który ma być zrealizowany w drodze wywłaszczenia przedstawia sobą - w świetle tej aksjologii - wartość wyżej cenioną niż konstytucyjnie gwarantowane prawo własności (A. Walaszek - Pyzioł, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, PUG 1995, nr 1, s. 14 i n. oraz orzecznictwo TK tam powołane; A. Krasucki, Zakres wolności gospodarczej a obowiązki operatorów świadczących usługi powszechne, PUG 2000, nr 9, s. 20 i n.).

Powyższe względy w pełni uzasadniają stanowisko Senatu co do tego, że nieruchomość wywłaszczona na dany cel publiczny nie może być użyta na żaden inny cel, lecz w wypadku jej zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej powinna zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym (a nie tylko spadkobiercom, jak to przewiduje obecnie przepis art. 136 ust. 1 ugn). Nie ma jednak całkowitej pewności, czy stanowisko Senatu RP, wypływające z niewątpliwie słusznych intencji, jest trafne na tle sformułowań art. 229a ugn. Przepis ten stanowi bowiem, że przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Końcowy fragment tego przepisu może przemawiać za takim rozumieniem ww. przepisu, jaki przyjął Senat RP, a więc że przepis art. 229a ugn określa jeszcze jedną sytuację, oprócz tych, które zostały określone w art. 229 ugn, kiedy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości również nie przysługuje. W takim jednak wypadku na początku przepisu art. 229a ugn wyraźnie brakuje słowa "również", względnie "także". Nie byłoby wątpliwości, gdyby przepis ten brzmiał: Przepis art. 229a stosuje się również (lub także), jeśli jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

Jeszcze jaśniej można było wyrazić tę myśl, nie wprowadzając art. 229a, lecz przeredagowując przepis art. 229 ugn. Wówczas wyrażałby on - zgodnie z zasadami techniki prawodawczej - jedną samodzielną myśl, dotyczącą tego, kiedy roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje. W obecnym jego brzmieniu równie zasadna, co i niezasadna, jak poprzednia, wydaje się interpretacja, wedle której przepis art. 229a ugn stanowi, kiedy można zastosować przepis art. 229 ugn, dodając do przesłanek określonych w art. 229 ugn jeszcze jedną: zrealizowanie na wywłaszczonej innego celu uzasadniającego wywłaszczenie. Przy takim rozumieniu tego przepisu roszczenie o zwrot nie przysługiwałoby jedynie przy kumulatywnym spełnieniu przesłanek z art. 229 ugn i z art. 229a ugn. Drugi z kwestionowanych przepisów, a mianowicie art. 15 ostatniej noweli ugn wskazuje jednak na to, iż Senat RP słusznie odczytał intencję ustawodawcy, jako zamiar rozszerzenia sytuacji, w których roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, a nie jako zamiar obostrzenia warunków utraty roszczenia przez byłych wywłaszczonych i ich spadkobierców. Brak jasności prawa, to dodatkowa przesłanka przemawiająca za uchyleniem analizowanego przepisu. Prawo stanowione w państwie prawnym powinno bowiem odpowiadać standardowi określoności prawa (tak TK np. w wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. K 14/03, publ. OTK-A 2004, nr 1, poz. 1).

Przy powyższym założeniu przepis art. 15 ostatniej noweli ugn w sposób ewidentny narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji RP. W myśl tej zasady ustawodawcy w państwie prawnym nie wolno stanowić takiego prawa, by stawało się ono swoistą pułapkę dla obywateli (tak TK w wyroku np. w wyroku z dnia 16 czerwca 2003r. K 52/02, publ. OTK-A 2003, nr 6, poz. 54). Treść prawa stanowionego w państwie prawnym powinna być przewidywalna, by obywatel mógł w sposób racjonalny podejmować życiowe decyzje. Ze względu na to, z zasady tej wyprowadzany jest generalny zakaz stanowienia prawa, które miałoby znajdywać zastosowanie do zdarzeń, które są już w toku, a więc do zdarzeń, które zaczęły się, zanim dane normy zostały ustanowione. Powyższy zakaz łamie w sposób ewidentny przepis art. 15, zaskakując w szczególności tych, którzy są w trakcie procesów administracyjnych lub sądowo-administracyjnych, poprzez zmianę przesłanek utraty roszczenia o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a tym samym możliwości dochodzenia ich zwrotu.

Senacki projekt ustawy nowelizujący ostatnią nowelę ustawy o gospodarce nieruchomościami należy ocenić jednoznacznie pozytywnie, ze względów powołanych w szczególności w ad. 3.